| Internet域名和地址的管理 |
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美国商业部
[编者按：]
有人常说，Internet是一个自由、开放的网络，是一个没有人管理的网络。实际上，为了保证Internet可靠、健康地运行，有许多管理机构在为Internet用户服务。特别是Internet进入全面商业化以来，Internet的作用越来越重要，成为人们日常生活和工作中不可缺少的一部分，对Internet的管理也有日益加强的趋势。美国目前的Internet用户人数已达到6200万，占总人口的30%，据美国政府的预测，到2000年时这个百分比会上升到50%。面对这样的发展趋势，美国政府一方面是联合各个方面的力量加大对Internet研究开发方面的投入，希望美国能够继续保持对Internet的技术领先，比如美国政府推出的NGI计划；另外一个方面就是加强对Internet的控制和管理。比如针对域名管理问题，美国商业部在今年初发布"绿皮书"，认为美国政府有对域名的直接管理权，"绿皮书"发布后遭到了除美国政府外几乎所有国家和机构的反对，为此美国政府在征求大量意见后，于6月5日发布了"绿皮书"的修改稿"白皮书"。为了使大家能及时了解国际Internet管理的最新趋势，我们特地翻译了美国政府关于"Internet域名和地址的管理"的白皮书，分两次刊登，供大家参考。
本文件，涉及Internet域名系统的管理，是一个政策陈述。尽管不希望出现，这个文件和联邦政府登记册中所刊登的文件还是会有些出入。我们将此文件放到Internet上的唯一目的就是能够帮助更多的公众看到这份文件。
摘要号码：980212036-8146-02
机构：国家电讯管理中心（NTIA, National Telecommunication and Information
Administration ）
行为：政策陈述
摘要：1997年7月1日，作为克林顿政府全球电子商务构架的一部分，总统命令商业部长将域名系统管理民间化，以促进竞争和国际力量参与管理。
因而，1997年7月2日，商业部就DNS管理发表了意见征求书（RFC,
Request for comments）。意见征求书就DNS管理框架、新的顶级域的创立，域名注册机构的政策，商标等有关问题征集了公众意见。在征求意见的这段时间中，收到了超过430份意见，总共1500多页。
1998年1月30日，作为商业部的一个机构，国家电讯管理中心（NTIA）发布了"关于促进Internet域名和地址技术管理的提议"，并向公众征求意见。这个被提议的规则也被称为绿皮书，于1998年2月20日被刊登在联邦政府登记册上，以提供机会让公众发表意见。到1998年3月23日，意见征求截止日为止，NTIA收到至少650份意见。
绿皮书为Internet域名和地址管理民间化提议了一些措施，以使其具有充满活力的竞争并促进对Internet管理的全球广泛参与。绿皮书提议对DNS管理的很多问题进行讨论，包括建立新的非赢利公司（新公司），它由一个能代表全球及Internet各个方面的理事会管理。
有效日期：这份政策陈述不必按照5U.S.C.*553(d)的规定执行延迟生效日期，它不包含强制
规定，本身也没有法律效力。因此，此政策陈述的生效日期是：（联邦登记册出版日期）。
关于更多的信息，请与Karen Rose 联系。
Office of International Affairs ( OIA), Rm 4701,
National Telecommunications and Information Administration (NTIA),
U.S. Department of Commerce, 14th and Constitution Ave.,
NW, Washington DC, 20230
Telephone: (202) 4820365
E-mail: dnspolicy@ntia.doc.gov
补充信息：
背景：
域名是为Internet
上的计算机提供的令人觉得熟悉好记的名字（如www.ecommerce.gov）。它们实际上在代表唯一能表示网上日常地址的IP数字（如98.
37. 241. 30）。域名系统（DNS）把Internet
的域名转换成在网上传递信息所需要的IP数字。
美国在域名系统发展中所起的作用：
大约二十五年前，美国政府开始拨款研究包交换技术和联系网络。这项计划是从60年代由国防部高级研究计划局（DARPA,
Department of Defense's Advanced Research Projects Agency ）建立的"ARPANET"开始的。"ARPANET"随后被连接到由其它政府机构、大学和其它科研机关建立的网络中。在70年代中，国防部高级研究计划局继续拨款"网际网"的发展，它作为Internet开始为人所知，而允许网络互相连接的协议也如Internet协议开始被人所熟悉。
位于洛杉矶的加利福尼亚大学按协议承担了"ARPANET"发展的一部分工作。那时还是一名大学研究生的Jon
Postel
博士担负起维护主机名称和地址清单的工作。同时他还负责维护由"ARPANET"研究者提供的被称为RFC
( Requests for Comments ) 的一系列文件。这些清单和RFC使通过SRI
International的赞助建立网络协会成为可能。这种协会与国防部高级研究计划局（DARPA）及后来的国防通讯局（DCA，现在叫国防信息系统局DISA）签定协议起着网络信息中心（NIC）作用。
在Dr. Postel
从位于洛杉矶的加利福尼亚大学来到南加州大学的信息科学研究所后，他继续按DARPA的协议维护被分配的Internet
数字地址和名称。SRI International
继续公布这种清单。随着这种清单不断增长，DARPA开始允许Dr. Postel
在维护名单的同时，通过持续的技术监控行使一些管理权利。Dr.
Postel 按DARPA的协议也公布了一系列技术参数，这些参数被研究"协议"的工作者所使用。最终这些功能被集合在一起就形成了IANA。（Internet
Assigned Numbers Authority）.
直到八十年代早期，Internet 都是由DARPA管理，并且主要用于研究用途。但是维护名称清单的任务越来越繁重，并且人们已经开发出域名系统来改善这一过程。Dr.
Postel 和SRI 参与了DARPA的技术发展，这种技术被域名系统所采用。到1990年，ARPANET就完全停止使用了。
国家科学基金会（NSF，The National Science Foundation）依法要支持和加强美国的基础科学研究，工程和教育活动，其中也包括维护连接研究和教育机构的计算机网络。从1987年开始，在NSF的授权下，IBM，MCI
和 Merit 建立了NSFNET，一个基于IP协议的国家级的高速网。NSFNET作为最大的政府网络象骨架一样把那些向全国4000多个研究和教育机构提供服务的网络连接在一起。国家航天局和美国能源部也捐助了一些重要的设备。
1991-1992年，NSF 对Internet
下级组织中非军方的那一部分承担起协调管理及提供资金的作用。NSF提出竞争性计划来提供多种下级组织服务，其中包括域名注册服务。在1992年12月31日，NSF和Network
Solution 公司（NSI）就这些服务中的一部分，其中包括域名注册服务，签定了一份合作协议。从那时起，NSI就承担起对Internet
域名系统的注册、协调与维护的职责。NSI作为首级机构负责通用顶级域名（gTLDs）的注册、服务工作，并且维护一个把域名和域名服务器IP地址相连接起来的目录。NSI
当前还管理着一个Internet 登记的权威数据库。
1992年，美国国会给予NSF法定权利，允许NSFNET上的商业活动。这促进了NSFNET和新兴的作为商业组织的网络服务商之间的联系，为今天Internet
的发展铺平了道路。而美国政府在创建我们现在都知道的Internet网方面起了关键性的作用。美国政府一贯支持网络技术的各个方面的发展。在这一发展过程中，从全世界来的计算机科学家丰富了Internet
并且逐渐开发出它真正的潜能。比如，瑞士CERN的科学家开发了现在最有活力的WWW（World
Wide Web）所涉及的软件、协议以及使用习惯。这种早期Internet
的研究和开发在全世界互相合作的组织和协会中一直持续进行着。
今天的DNS管理：
近些年，Internet上的商业用途飞快发展。但作为遗留下来的习惯，域名系统的主要因素都要按照与美国政府机构签定的协议办理。
1） Internet用户的数字地址的分配：
每一台Internet上的计算机都有一个独特的IP数字地址。由Jon
Postel 博士领导的IANA是这样处理的：按DARPA的协议，把数字地址按块分给地区IP分配机构（北美是ARIN，欧洲是RIPE，亚太地区是APNIC），然后大的ISP服务商向地区IP分配机构申请一部分IP
地址。这些IP 地址会再次被分配到较小的ISP服务商和最终用户。
2） 为Internet用户注册域名系统的管理：
域名系统是以这样一种层次建立的。它先被分为顶级域（TLDs），每个顶级域又被分为二级域（SLDs）等等。有超过200个国家代码的顶级域（ccTLDS），由它们相应的政府或得到政府授权的民间机构管理。有一小部分顶级域没有国家标号，但它却表明了这个域的一些特定含义，如.com
就是为商业用户创立的，.org是为非赢利性组织创立的，.net是为网络服务提供商创立的。按照和NSF签定的一份5年合作协议，这些主要的通用顶级域（gTLDS）的注册和分配是由NSI来进行的。这份协议到1998年9月30日到期。
3） 根服务器系统的操作：
根服务器系统是一组共13个文件服务器，它们包含罗列了所有顶级域（TLDs）的权威数据库。现在，NSI操作着根服务器"A"
，它运行着权威的根数据库，并且每天把发生的变化复制到其它的根数据库中。包括NSI
在内的其它组织操作着其它12个根服务器。美国政府操纵了大约一半的Internet根服务器。如果没有一系列的权威的一致的根服务器，Internet上的通用名字就不能保持它的一贯性。没有这种一贯性，就无法保证信息发送到想要的地址。
4） 协议分配：
Internet协议组，正如Internet工程要点（IETF）所定义的，包含了许多技术参数，包括协议数字、端口数字、自治系统数字、管理信息库对象标识符以及其它一些参数。由Internet社会普遍使用的这些协议要求在这些领域使用的特定值被唯一分配。目前，IANA，通过和DARPA签定的合同，负责分配和进行分配数值的注册。
变化的需要：
Internet从本来的以美国为基础的研究机构工具迅速转变成为国际的商业、教育以及传播媒体。实施技术管理的传统方式也需要转变和发展。这种变化的压力来自不同的岗位。
----对于域名注册方面缺乏竞争已引起了一种广泛的不满。
----商标拥有者和域名拥有者之间的冲突变得越来越普遍。解决这种冲突机制变得昂贵和烦琐。
----许多对Internet十分感兴趣并且把自身未来与Internet的发展联系在一起的公司正在呼唤着一种更加正式和健全的管理机构。
----那些大量增长的居住在美国以外以及把自身未来与Internet发展联系在一起的Internet使用者想要参与到Internet的平等之中。
----随着Internet名称在不断增长着商业价值，不能由那些没有正式对Internet负有责任的组织和个人来决定是否增长顶级域名。
----当Internet逐渐走向商业化，就不太适合由美国的研究机构对此职能进行管理和投资。
Internet技术界对于DNS的管理政策已经积极讨论多年。一些实验性注册机构早在1996年1月就在一些可选择的特定域中提供域名注册服务。尽管只有一小部分用户，但一些可选择的辅助注册机构系统诸如name.space，
AlterNIC 和eDNS等为业界关于DNS管理发展的对话作出了贡献。
在1996年5月，Postel博士提议建立多个互相竞争但又相对唯一的顶级域名注册机构。这项计划要求介绍50个新的相互竞争的域名注册机构，每个机构都有独自在三个顶级域注册域名的权利，一共是150个新的顶级域。虽然有些人支持这项计划，但在Internet业界却遭到广泛的批评。这个文件被修改并重新发行。Internet协会的理事会签署了只轻微改动但实质上和1996年6月草案相似的决议。
由于经过多次讨论和修改仍不能对DNS的变化达成一致，在1996年9月，IANA和Internet协会组织了国际特别协会（IAHC，International
Ad Hoc Committee）解决DNS管理争端。世界知识产权组织（WIPO，World
Intellectual Property Organization）和国际电讯联合会（ITU, International
Telecommunications Union）参加了IAHC。联邦网络委员会（FNC，The Federal
Networking Council）参加了IAHC的早期商议。
IAHC在1996年12月商议出一个计划草案，介绍了对DNS管理发展有独特意义的概念。最终的报告提议建立一份谅解备忘录（MoU,
Memorandum of Understanding），它规定最初将由一个由新的民间域名注册机构组成叫作CORE（the
Council of Registrars）的机构在非独家的基础上建立7个新的顶级域。政策监督由一个叫作POC（the
Policy Oversight Committee）的独立机构来负责，此机构将席位分配给那些特定的相关利益者。此外，这个计划很正式地介绍了解决商标名和域名争议的机制。按照MoU的规定，如果与商标持有者发生冲突，二级域名的注册者将被要求提交到仲裁机构。
尽管IAHC得到了Internet业界的许多支持，但由于IAHC的处理办法以Internet工程界为主导，导致了技术发展和执行程序的不公平，并且缺少商业利益和Internet社会其它方的参与，因而也受到了很多批评。且因为这个计划没有能解决Internet用户和商标持有者间的矛盾，也因此遭到了他人的批评。尽管POC作出回应并修改了原来的计划，并且表现出了很大的灵活性，这项计划仍旧没能战胜那些最初对此项计划以及在计划实施过程中进行的批评。许多重要的Internet业界代表仍旧没有进入IAHC，因此此项计划被批评为没有广泛的代表性。
因为存在改变DNS管理的压力，也为了促进改变DNS管理，美国政府通过商业部和国家电讯部（NTIA），向公众征集关于美国政府对DNS的政策的意见，并且在1998年1月30日发布了绿皮书。在绿皮书中的一些探讨中采用了其它提议中的一些要素，如早期Postel提出的草案以及LAHC-MoU方案。
意见和回应：在NTIA发行"改进Internet名称和地址技术管理的提议"后，收到到很多意见和建议，下面就是这些意见和对这些意见回应的摘要。在这里采用的诸如"一些"、"许多"和"大量"等一些词，粗略说来，表明了这些意见的比率，但是并没有把收到的所有意见和所有细节都概括进去。
1．一个新系统的原则。绿皮书为域名系统的发展设立了四个原则：稳定性、竞争性、民间从下到上的协调性和代表性。
意见：
普遍来说，人们都支持这些原则，某些时候还突出了一条或多条原则的重要性。例如，一部分提议者强调应建立反映Internet界广泛多样性的系统
。另外一些人则强调Internet管理的从下到上的民间性。另外还有一小部分提议者为新系统提出了额外一些原则，包括人权、言论自由、自由联络和保护Internet的公共信任等。尽管一些提议者同意Internet的稳定是一项重要的原则，但还是反对美国政府宣布参与保证这种稳定性的声明。
回应：
美国政府的政策只是想参与管理Internet的名称和地址，并不是要建立一种统辖Internet的系统。现存的对于人权和言论自由的保护不会受到侵犯，但也不必在DNS管理的主要原则中特别指出。此外，这一政策并不是要取代现在已经应用的法律制度（如国际法、竞争法、税法、国际税法以及知识产权法等）。这些法律系统的持续应用连带这里陈述的这些原则是为了确保DNS管理能从整体上保证保障Internet业界的整体利益。最后，美国政府认为在没有对Internet
的民间管理进行确认以保证Internet平稳运行的情况下，就以它代替已经存在的管理系统是不负责任的。同时，这些意见并没有对修改绿皮书中所描绘的原则达成一致。
2．协调功能。绿皮书认为DNS的四种功能建立在一种保证协调的中央管理的基础上从而确保Internet平稳运行。
1) 为指导IP数字地址块的分配建立政策；
2) 监视Internet根服务系统的运行；
3) 监视决定新的顶级域名被加到根系统的情况，并
4) 协调维持Internet全部畅通的其它技术协议参数的发展。
意见：
大多数提议者都同意这些功能应当有一种中央协调，尽管有少数人认为从技术上来说，不需要由一个有权威的根系统来保证DNS的稳定性。然而，一些提议者认为，绿皮书描绘的第四条功能夸大了当前IANA所起的作用，由于其认为中央管理机制强于其扩展的一系列功能，这些功能中有许多正由IETF承担。
回应：
为了保证Internet全部畅通和平稳操作，美国政府认为，按照大多数提议者所说，这四种功能可以被协调。如果没有权威性的根系统，潜在的来自不同资源间的同一域名冲突将破坏Internet的平稳运行。
然而，绿皮书不是想要扩展当前由IANA运行的Internet协议的责任。特别是，由新公司对DNS的管理不包括其它组织如IETF出于其它目的对Internet技术参数的发展。因此第四项功能将被重申。
3．域名和IP数字职能的分离。
意见：
一些提议者建议域名系统的管理应该和IP数字系统的管理分开。这些提议者表达了这样一种观点，他们认为数字系统直接和技术上的问题相关，更加直截了当。他们担心域名和IP地址发展的紧密联系将把IP数字系统卷入到几个月来关于域名发布的争论中。这些提议者也表示担心可供选择的域名和IP数字系统的发展将受到现有系统的既得利益者们的阻挠。
回应：
这些提议者的意见是合理的，但是域名和IP数字系统必须最终协调以保证Internet全部畅通无阻。并且建立和运行两种独立的管理系统的花费是巨大的。
然而，还是可以有一些组织结构可以减低提议者所提到的风险。例如，可以在一个独立的组织下分别建立域名和IP数字协会。可以由相关的协会决定一些政策，并最终提交到新公司的领导层，以得到批准。
4．新公司的创立和DNS的管理。绿皮书呼吁创立一个新的、民间的以及非赢利性公司，负责协调DNS保障Internet整体利益的功能。在绿皮书的提议中，美国政府将逐渐把这些功能交给一个尽快建立的新公司，目标是从1998年10月开始让新公司在运作中承担起责任。在绿皮书提议中，美国政府继续参与政策监督直到新公司成立并稳定运行，但最晚不会超过2000年9月30日。绿皮书建议新公司在美国建立，以保持稳定并且可以依靠居住在美国的技术专家，包括在USC/ISI的IANA工作人员。
意见：
几乎所有的提议者都支持成立一个新的民间、非赢利性公司来管理DNS。许多人认为IANA应当参与到这一新公司中。一小部分提议者认为美国政府应当继续管理Internet域名和地址。另有一小部分人建议DNS应该由联合国或国际电信联合会等国际政府组织来管理。许多提议者力促美国政府提出更加紧凑的时间限制以让新公司尽早承担起管理责任。同时还有一些提议者认为把新公司的总部放在美国代表了将美国法律强加于整个Internet的一种不良企图。
回应：
美国政府作为一种过渡以让民间公司对DNS管理进行领导。大部分提议者都同意这一点。尽管国际组织可以提供大量专家或对新公司提出建议，但同大部分提议者一样，美国政府仍旧认为国家政府和作为国家政府代表的国际政府组织都不应该成为领导者参与Internet域名和地址的管理。当然，国家政府现在或将来都有权利对本国的ccTLDs进行管理和指定政策。
美国政府希望这种过渡在2000年以前能结束。2000年9月30日是新公司建立并稳定运行的最后期限。
尽管有很大自由，IANA现在仍起着与政府签约者的作用。此外，IANA没有正式的组织和构成，它只是起到一种个体的作用，不能为新公司提供法律基础。然而这不是说，IANA不能被重组或者组成IANA的个体不能在建立新公司中发挥重要的基础作用。我们相信，正如许多提议者建议的那样，民间公司的组织者需要Postel博士和其他IANA工作人员参与到新公司的建立之中。
因为在美国有许多杰出的DNS专家，并且为了保证稳定，才决定在美国建立新公司。
此外，在美国建立新公司的事实不会削弱其它国家的权限。最后，我们认为新公司必定要建立在某地，不论建立在哪里，都会不可避免地出现这种反对意见。
5．新公司的结构。绿皮书提议成立一个15人的理事会。3名地区IP数字注册机构的代表，2名由Internet建筑委员会（IAB,
the Internet Architecture Board）指派的成员，2名域名注册机构的代表，7名Internet用户代表和1名新公司的执行总裁。
意见：
争议者对于新公司的理事会的构成提出了多种建议，但总体来说，大部分提议者都认为理事会的建立应该包括Internet不同功能以及地域方面的代表。大多数争议者同意在绿皮书中所列的各方包括了因DNS改变受到重大影响的个人及团体。大多数批评理事会席位分配的人都要求在理事会中增加他们所属某一方的席位。特别是，一些提议者认为绿皮书的分配没有充分反映以下各方（1）商标持有者，（2）ISP（3）非赢利性组织。另外还有提议者认为绿皮书没有充分表明理事会会应成为全球性的代表。
回应：
绿皮书试图描绘能反映Internet差异的数目有限的理事会。想要以各方都满意的方式分配席位是几乎不可能的。权衡利弊，我们认为有关特定某一方的代表最好由新公司的组织者及它的理事会来作出合理的关于"用户"席位的分配。下面还将具体讨论。
绿皮书确定了几家国际协会和组织如APNIC、ARIN、RIPE和Internet
Architecture Board作为理事会的成员。我们相信，随着在美国以外的Internet的使用迅速扩展，一个合适的开放的公开的DNS管理机构将在全世界范围内都有理事会成员。尽管我们不对国际代表的最小数量作硬性规定，但本政策将确定全球代表享有优先权。
6．注册机构和注册管理机构。绿皮书提议改变二级域的注册和顶级域的管理系统，并通过创建两个建立在市场运作基础上的机构来负责注册二级域名和管理顶级域注册机构，以使其进入一种竞争环境。
A．竞争性的注册机构。
意见：
提议者们强烈支持建立竞争性的注册机构系统，通过它注册机构可以为顾客获得任何通用顶级域名。几乎没有人反对这一点。绿皮书为新公司向想要成为注册机构的单位提出了一些要求。大部分提议者对提出的标准没有异议，但也有一些提议者认为由美国政府建立这些标准是不合适的。
回应：
作为对大家所提意见的回应，美国政府认为新公司比美国政府更合适为注册机构提出一些基本标准以保障Internet用户的稳定，同时又不能过于严格，以致于世界各地的域名注册机构不能参与进来。因此，那些提议的标准就不再成为本政策陈述的一部分。
B．竞争性的注册管理机构。
意见：
许多提议者对建立竞争性或赢利性的注册管理机构的提议提出了强烈的反对意见。一些人认为，从一开始顶级域名就不是真正通用的。因而它们逐渐成为自然的垄断者，它们应当按照公共意愿被调节并且应该按照Internet社会的整体利益被操作。其他人认为，即使最初会在多个域名注册管理机构之间产生竞争，但由于域名系统缺乏简便性，将会导致大量的操作费用，从而使竞争无法长期持续。另有一些提议者认为没有任何新的注册管理机构可以和NSI开展真正意义上的竞争，除非所有的注册管理机构都是非赢利或非竞争性的。
一些提议者认为增加赢利性的注册管理机构的实验十分危险，并且一旦开始便无法收回。提议者关心的一个相关问题是赢利性的注册管理机构应该宣布尊重包含在他们运行的注册管理机构之中的信息。这些提议者认为除非新公司终止由某一方运行注管理册机构的许可证，才能鼓励其它注册管理机构遵守DNS的政策和程序。在这种原因下，赢利性机构在许可证被终止时，将对Internet的运行产生损害。
支持竞争性的注册管理机构的提议者承认，在域名缺乏简便性的情况下，域名注册管理机构将向那些转换注册管理机构的用户收取费用。然而他们认为现在来认定转换费用相对于提议中转向竞争性注册机构的费用是否充足还是不太成熟的，并且还提出了能够限制注册管理机构机会主义的一些因素。这些提议者认为顾客从这种竞争中所能得到的潜在利益将大于因那些机会主义而承担的风险。
回应：
此争议双方都有他们的道理。如果能有更多的讨论，此问题将会被更好地解决。因此，如下面所讲，美国政府认为这个问题需要更多的讨论，因此决定由新公司来对此作出最终决定。美国政府认为，总体来说，竞争性系统可以促进革新、增加用户选择余地，从长远来讲是很有利的。此外，竞争的压力能有力地促使原来不能令人满意的注册管理机构摆脱垄断地位。另外作为对收到提议的回应，美国政府认为新的公司将会为通用顶级域名注册机构制定合适的标准。因此，本政策不再包括原先所提议的标准。
（翻译：吴养怡）
（未完，下期待续。）
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